中国历史上的中央行政机构与地方行政机构及官员的变革

三善昵

一、宰相地位的变化
在我国封建社会中,辅助皇帝处理国家大政的最高长官，通称宰相。宰是主持、相是辅佐之意。历史上各个朝代对宰相的称呼是各种各样,名目繁多。


夏商周三代无宰相之称，但伊尹、姜尚与周公辅助王有贤名，故后代之人提起贤相时，往往也把他们称之为宰相。战国时期，各诸侯国都设相国或相邦、丞相，即宰相，百官之长。


秦代宰相亦称丞相或相国、国相。西汉沿置丞相，与太尉、御史大夫合称三公，主持国家最高政务，都位列宰相之职。太尉名义上是全国最高国事长官，但没调兵之权，又常罢不设。西汉末年，改宰相大司徒、大司马、大司空一起三公,亦称三司。东汉光武帝又改三公为司徒、司空、太尉，共同负责军政的最高长官。重用外戚与宦官时，常加之以“大司马”、“大将军”称号。


秦代与西汉初宰相的权力很大，由丞相一人掌握着全国行政大权与官员任免权。皇帝只拿大主意，或实施“无为而治”。雄才大略的汉武帝一上台，这防止臣下专权将政务中枢从三公府移入内廷，由尚书协助皇帝裁决庶政，形成内朝或叫中朝。东汉光武帝正式成立尚书台，便成了皇帝的机要秘书处，尚书台长官尚书令（副手称尚书仆射）则成了直接对皇帝负责、总揽一切政令的长官，成实际上的宰相。三国时，魏文帝为加强君主专制，另设中书省执掌机要。尚书省变成执行机构。西晋又设门下省，作为皇帝的顾问机构。南北朝，皇帝制定和颁布政令，都征求门下省的意见，门下省又成为参与决策的机构。以后，三国、两晋、南北朝宰相或称丞相，或称司徒、尚书令、中书令、侍中等等，时置时废，多由权臣担任。宰相地位与权力大大下降。


隋唐确立三省制度：中书、门下、尚书三省的长官中书令、侍中、尚书令就是宰相。唐初因唐太宗李世民即位前当过尚书令，以后臣下不敢居此职,尚书省的长官由原来的副职左右仆射担任，执行宰相职务。唐中叶以后，皇帝另选重臣数人，授以同中书门下平章事职衔，意即与中书、门下长官商量处理国务之官，是事实上的宰相。中书管出令、门下管复核、尚书管执行，从此相权分离，皇权向皇帝倾斜。但唐代的相权虽不如汉代大，比起后世却大得多。宰相有决策权，皇帝只有确认权。门下省有权驳回中书拟定、皇帝同意的命令。皇帝不经中书、门下两省就直接下命令是违法的。三省六部之外又设枢密院，主管军事并参与大政决策，长官为枢密使，地位略低于宰相。


五代，宋代均沿袭唐制，遂直接把同中书门下平章事作宰相的官称，而原来的三长官反而成闲职了。北宋神宗元年改制，以尚书左右仆射为宰相，南宋孝宗以后，又改左右仆射左右丞相。宋以前，宰相与皇帝是“坐而论道”，宋时宰相在宫殿上就没有坐位了，只能站着奏事。而且宋代的最高政令之最后决定权在皇帝，不在宰相。


元代废三省制，实行一省制。即以中书省政务中枢，中书令与枢密使例由太子兼任，但常缺不设。中书令下设右左丞相。左右丞相、平章、参政等行宰相职权。


.明初沿袭元制，设中书省左右丞相。后来因右丞相胡惟庸专权，与明太祖朱元璋发生矛盾被杀。皇帝恐权臣乱政，废去中书省及丞相，只留下尚书省，却又不设长官，把丞相之权分给六部官长，由他们直接对皇帝负责。又设立内阁，以内阁大学士协助皇帝处理政务。最初大学士官阶只有五品，以后大学士权位渐高，内阁实际权势大於历代的宰相。


清代沿明制设立内阁，大学士即宰相。康熙时南书房处理军国大事；雍正皇帝时，防止内阁泄漏机密，在内廷设军机处，无定员，多时达六七人，称军机大臣，处决要务，成事实上的宰相，但名义上仍沿袭前朝，以授内阁大学士拜相。


二、中国历史上中央行政机构的演变：三公九卿、三省六部制到内阁制度


夏商周三代实分封制，不是中央集权制国家，所以中央机构十分松散。


秦代是我国历史上第一个中央集权的王朝，中央建立三公九卿制度。三公分别是丞相、太尉与御史大夫。机构为丞相府、太尉府与御史大夫寺。丞相主管全国政务，太尉管全国军务，御史大夫为副丞相，掌管图籍奏章、传达皇帝诏令及监察百官。丞相之下设九卿：宗正主管皇族内部事务；治粟内史主管农业生产；廷尉主管司法；少府主管税收等，另还有卫尉、太常、光禄勋、太仆、大鸿胪（外交）。


汉代基本沿袭秦制。太尉只是名义上的全国最高军事长官，没调兵权，常缺不设。汉武帝为削弱丞相权力加强皇权，在内廷没中朝，由尚书（少府的属官，掌通章奏而已的小官）。设在宫廷之外的以丞相为首的官府机构权力逐渐缩小，变成了执行机构。东汉光武帝正式设置尚书台，由尚书执掌朝政，下分六曹，九卿职权也被侵夺了。三公已成为虚席衔。


三国时，魏文帝为加强君主专制，抑制尚书台职权扩张，另设中书省执掌机要，将尚书台变成纯粹的执行机构。西晋又设门下省，作为顾问机构。到了南北朝，皇帝制定和颁布重要的政令，都要征求门下省的意见，门下省又成为参与决策的机构。


隋唐在历代中央机构演变的基础上建立了三省六部制：中书省（隋称内史省）、门下省与尚书省。分别负责政务的决策、审议与执行。三省独立又制约。三省长官分别称中书令、侍中与尚书令。同列宰相，共同议政。尚书省下设六部：吏部、户部、礼部、兵部、刑部与工部。六部由六曹发展而来，后来为各朝所沿用。


五代十国的政权都是依靠武力来维持统治的。它们在三省六部之处又另设枢密院，主管军事，并参与大政的决策。


宋元形成并中书省与枢密院重的二府制度。宋代的三省长官多不任命，而以朝廷其它官员加“同中书省平章事”充任宰相。枢密院长官为枢密使，地位略低于宰相。


元代废除尚书、门下两省，以中书省作为全国最高行政机构，枢密院为全国最高军事机构。但中书令与枢密使例由太子兼任，常缺而不设。


明代明初沿袭元制，设中书省左右丞相。后来因右丞相胡惟庸专权，与明太祖朱元璋发生矛盾被杀。皇帝恐权臣乱政，废去中书省及丞相，只留下尚书省，却又不设长官，把丞相之权分给六部官长，由他们直接对皇帝负责。又设立内阁，以内阁大学士协助皇帝处理政务。最初大学士官阶只有五品，以后大学士权位渐高，内阁实际权势大於历代的宰相。


清代沿明制设立内阁，大学士即宰相。康熙时南书房处理军国大事；雍正皇帝时，防止内阁泄漏机密，在内廷设军机处，无定员，多时达六七人，称军机大臣，处决要务，成事实上的宰相，但名义上仍沿袭前朝，以授内阁大学士拜相。


三、中国历代地方行政区划及行政长官名称的演变


夏商周三代建立的王朝，统治力量有限，只能有限地控制以都城为中收的王畿地区，在那里设官进行直接的治理，对王畿以外的广大地区，则实行分封制。西周先后建立了数百个大大小小的诸侯国，如众星捧月般护卫着周王室。周王室统治者称王，诸侯国统治者称侯、伯与公（谥号），与天子形成君臣关系，在封国内独立地实施实际上的统治，定期朝见天子，向天子纳贡、服役、出征。诸侯在自己的封国内，将土地分赐给卿大夫，卿大夫建立的封地称为“家”，卿大夫再将土地与民人赐给士。形成层层分封、等级森严的等级。春秋时期，一些强大的诸侯在国内开始设县，文官治理；边远地区设郡，派武将镇守。均由国君直接统辖。最初，县的范围比郡大，郡县没隶属关系。战国时期，强国不断扩张，边郡扩大，地位提高，开始郡下设县，形成地方上的郡县制。战国后期，各国较为普遍地实行了郡县制，但仍保留着分封制。


秦代首创皇帝制度，废除了三代的分封制，全国内推行郡县制。将全国分为３６郡，后来增加到４０郡。郡下设县，平均２０个。郡的行政长官称郡守（景帝时叫太守），主军事的称尉，另有丞，负责公务。大县称县令，小县称县长，也有尉与丞。都由朝廷任命，不世袭。


汉代建立后，变秦代的单一郡县制为郡国并行的双轨制。在中央政府的直辖区，实行郡县制进行直接管理。在诸侯王的封地，则以王国实施统治和管辖。王国相当于郡，拥有自己的武装，设置与朝廷相同的官署，可自行任命除朝廷派遣的太傅与丞相以外的官吏，征收赋税，握有许多实权。七国之乱后，采取措施抑制和削弱王国的势力（如汉武帝采纳主父偃的推恩令），郡国并行制名存实亡。汉武帝时，将全国划分为１３个州部，每州置剌史一人（官职只相当于县令），奉皇帝命，监察郡国，但不能干预地方行政。所以此时的州还不能算一级行政区，刺史也不是一级行政官员。汉成帝时（公元前８年）刺史变成了州牧（反反复复，有时又称刺史），级别也提高了，也逐渐有了行政机构，州成了地方行政实体，成了一级地方行政区。郡县两级制演变成州郡县三级制。三国两晋南北朝都延续了这种制度。


隋代废除了郡，直接以州统县。州长官有叫刺史的，有叫太守的，有叫牧的。唐太宗时，仿照汉武帝将全国划分为１０个监察区，称为道，每道置大使一人。唐玄宗时正式成为一级行政区，长官称观察使。道中管军事的叫（大）都督。中宗时重镇设节度使。道以下是州，特殊的的州就叫府，长官叫牧或尹。县长官一律称县令。


宋代地方行政区原来也只有州府、县两级，开国不久，就上面又加了一级――路，其行政长官居然有四个：南宋时简称帅（经略安抚使，管军事）、漕（转运使，管财政）、宪（按察使，管司法）、仓（常平使，管救济）。而且互不相属。下面是府州，与唐不同的同稍特殊一点的就叫府，所以宋的府比州多，府、州长官都派京官担任，称知府、知州；再下面是县，行政长官称县令（有时派京官有某县长官，称知县，比一般县令高贵些）。


元代把中央的中书省、枢密院、御史台等中央机构，派到地方上去分别叫行省、行院与行台，长官称为丞相、平章政事、参知政事等。形成了类似于现在省一级的行政机构。省以下是路、府（州）、县。长官称府尹、州尹（知州）、县尹


明代先把地方上的“行中书省”废了，改称“承宣布政使司”。长官叫承宣布政使，简称布政使。省一级的衙门有三个：承宣布政使司、提刑按察使司与都指挥使司，简称藩司、臬司与都司，长官称布政使与按察使与都指挥使，简称藩台、臬台（清代废除了都指挥司，变成二司）。在此基础上，中央又向地方上派“特派员”：总督、巡抚、巡按，但是临时性的，不常设。省一级向下也有派出机构：分司分道。省下设府、（州）县。长官除京都所在的府称府尹外，通称知府、知州、知县。


清代又恢复行省，参照明代并设二司：藩司与臬司（省长）。并向省里派驻常设中央机构：总督与巡抚（总督常管两三个省，管一个省的只设总督不设巡抚）。省以下又有省的派出机构：分司，官员称道台。省以下是府，府以下是县。长官称知府与知县。


府在唐宋元三代，是特别行政区，其实是州，明清成了省之下、县之上的一级行政区。州在明清基本上不辖县，与县同级（明代一些散州也有属县，很少）。

东丶迁

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