【汉】西汉宰相制度变化的原因

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　　史家论及汉代宰相制度变化，大凡都追溯到汉武帝在位之时，而归因于君权、相权之矛盾[1]。事实是否如此？我以为不然。



        一




　　公元前128年，谋士徐乐与汉武帝谈论为政之道时说：“臣闻天下之患在于土崩，不在瓦解，……何谓土崩？秦之末世是也。陈涉……偏袒大呼，天下从风……。何谓瓦解？吴楚齐赵之兵是也”，“故贤主……其要期使天下无土崩之势而已矣”[2]。这里，徐乐重点在提醒武帝减轻赋税、徭役，以防止和消弭农民起义；对统治集团内部的吴楚之乱不过举为陪衬，至于君权、相权的矛盾则只字未提。与徐乐同时上书、召见、封官的主父偃、严安，为武帝所划各策也同样没有涉及君权、相权关系。如果主、相之间争夺权力，武帝确系有意用左右近臣削弱相权，善于见风使舵、迎合君主心意的主父偃之流能对这个问题不置一词吗？这就从反面证明，汉初七十年君权、相权之间没有什么重大矛盾，所以当时的政治家并未予以注意。


　　汉武帝的政策、法令也没有反映这方面的问题。就统治集团内部矛盾言，当时重点在防范和削弱诸侯王。“时大臣议者多冤晁错之策，务摧抑诸侯王，……诸侯王莫不悲怨”[3]。为此颁布了推恩令、左官律、附益法。它们均以律、令形式，作为长久适用的规范、措施出现，而非尚在摸索中的一时权宜之计。


　　宰相制度的变化则不同。汉武帝虽然处死过丞相，贬黜过御史大夫，却从未颁布过一条律令改革整个制度。许多事实表明，自汉初以来，皇帝不但不想削弱宰相权力，相反倒亟力放手宰相行使权力。


　　《史记》卷五四《曹相国世家》：曹参为相国，政尚清静无为，惠帝“怪相国不治事”，让参子曹窋质问他为何“无所请事”？


　　《史记》卷五六《陈丞相世家》：惠帝、吕后时一度仿秦制，丞相分左右。文帝初，右丞相周勃辞职，文帝竟让陈平“专为一丞相”，此后西汉一直沿用不改[4]。


　　《史记》卷十《孝文本纪》：“罢太尉官，属丞相”。后代基本沿用[5]。文帝曾命丞相灌婴率军八万五千击匈奴；武帝曾命丞相刘屈氂率大军平定戾太子叛乱。证明丞相掌握兵权，集文武大权于一身。


　　《史记》卷五七《周勃世家》：周亚夫为丞相，窦太后欲封王信为侯，景帝犹疑不决说：“请得与丞相议之”。


　　《史记》卷一百七《武安侯列传》：田蚡于武帝时为丞相，“入奏坐语移日，所言皆听”。


　　以上史实，用汉初以来君权、相权矛盾逐步尖锐，皇帝处心积虑想改革旧制，削弱相权的观点是很难解释得通的。当然，也有一些事例表面看来似乎有利于上述观点，可是仔细分析，便会发现它们并不属于相权过大，与君权冲突的性质。


　　其一是汉景帝与丞相周亚夫的矛盾。据《史记》卷五七《周勃世家》，本来景帝很器重周亚夫，后来所以失和，原因有二：一是景帝废太子荣，周亚夫固争不得，景帝“由此疏之”；二是匈奴王徐卢等六人降汉，景帝“欲侯之以劝后”，周亚夫反对又未成，“因谢病”，被免相。这两件事本属不同政见之争。周亚夫力谏，并非相权膨胀，相反，正好符合建立宰相制度，要求宰相对皇帝做出的重大决策进行谏诤的精神。另一面，景帝否决周亚夫之议，也是君主专制下宰相制度所允许的。如果两人都有度量，关系本不该受到影响。然而不幸两人度量狭窄，周亚夫竟愤而“谢病”，景帝借口将他打击致死。很明显，景帝所恼火的不是丞相权力的大小，而是周亚夫固执己见，触犯皇帝尊严。正因如此，他虽打击周亚夫，却丝毫没有想到要调整制度，削弱新上任丞相的权力。这固然也是君臣之间的一种矛盾，但和制度上的君相权力之争却不是一回事。


　　其二是汉武帝与丞相田蚡的矛盾。此事见于《史记》卷一百七《武安侯列传》。田蚡“入奏事，坐语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：‘君除吏已尽未？吾亦欲除吏’”。这是常被引用作为君权、相权矛盾尖锐的史料，然而事实并非如此。


　　第一，田蚡是汉武帝的舅舅，好儒术，与武帝气味相投。虽因武帝祖母窦太后好黄老，一度免田蚡太尉职，但窦太后一死，武帝立即起用他为丞相。他也以武帝之“肺腑”自居。武帝对他“所言皆听”，甚至他贪得无厌，“请考工地益宅”时，也只说了句“君何不遂取武库”的气话了事，并不深究。


　　第二，田蚡作为丞相荐人为二千石官，从制度上说并未越权[6]。由于此故，在所荐人中即便有个别的(“或”)起家至二千石，也谈不上“权移主上”。司马迁这么形容，大概是对田蚡奏事太久，荐人太多所用的一句夸张之词，不能理解得太实[7]。


　　第三，至于武帝说“君除吏已尽未？吾亦欲除吏”，从上下文及后来二人关系分析，恐怕并非嫌田蚡权重，而是因为主相二人议事，田蚡“坐语移日”，武帝心情烦燥，而有上语。如果嫌他权重，就不必“所言皆听”。当时武帝二十多岁，即位已五年，早在此事之前已让左右近臣与大臣辩论政事，否决过田蚡意见(见下)，则这时对田蚡不驳，应推定是建议符合其心意。如果武帝最后两句话是针对“权移主上”而发，则此后应逐步限制田蚡权力；而田蚡看到武帝发火亦当收敛一些。然而田蚡却进一步摆丞相威风，“由此滋骄，治宅甲诸第……”，甚至“请考工地益宅”。在与魏其侯窦婴、前中郎将灌夫有隙后，又向武帝控告灌夫，“请案”，而武帝竟回答“此丞相事，何请!”可证二人关系到这时为止还是融洽的。史书记二人不和始于田蚡陷害窦婴、灌夫致死，所谓“上自婴、夫事时不直蚡”云云[8]，反证在此之前，包括荐人起家至二千石这事在内，武帝与田蚡尚没有什么隔阂。


　　以上三点，说明武帝与田蚡的上述矛盾并非所谓相权过大引起的，不能以此证实武帝存在削弱相权的思想。


　　此外，如汉文帝与周勃的矛盾，性质略同[9]。



      二




　　那么汉代宰相制度变化的主要原因何在？


　　我以为，在于汉初以来的宰相制度越来越不符合新形势的需要，为了进一步巩固汉王朝统治，维护地主阶级的政治经济利益，不得不对它作某些改革。


　　如所周知，汉武帝以前西汉王朝基本上是以黄老的清静无为思想制订国策，只求遵守刘邦、萧何定下的政策、法令、制度、皇帝垂拱深宫，由宰相主持日常政务。对宰相的要求不高，只要能照章办事就行，即使是武人也无妨。从汉武帝开始，这种局面无法继续下去了。因为经过七十年休养生息，经济恢复，国力强大，汉武帝又是一个雄才大略、不甘寂寞的君主。在他的指挥下，内外政策发生剧变，清静无为转为积极有为，对主要辅佐宰相之要求也随之发生变化。怎么变呢？是感到他们权力太大，加以削弱吗？是认为他们出谋划策太多，“权移主上”，而故意搁置不用吗？否！恰恰相反，是比汉初诸帝更迫切需要统治经验丰富的宰相多行使权力，多出谋划策，以赞襄自己大展宏图。然而，当时的宰相制度却愈加不适应这一形势的变化。


　　首先，按旧制主、相之间见面次数较少。《汉书》卷八九《循吏传》序：汉宣帝“厉精为治，五日一听事，自丞相以下各奉职而进”。厉精为治方五日一听事，则在此之前必在五日以上，或许是一月一朝或二朝[10]。间隔时间如此之长，对于迫切需要听取“古今治道”[11]的武帝来说如何等得及？


　　其次，为弥补此缺陷，皇帝固然可以多召见宰相议事，可是按旧制礼节隆重，“丞相进见，圣主御坐为起，在舆为下”，还有谒者为之赞唱[12]。《史记》卷一百二十《汲郑列传》：汲黯为主爵都尉，“大将军(卫)青侍中，上踞厕(床侧)而视之。丞相(公孙)弘燕见，上或时不冠。至如黯见，上不冠不见也。上尝坐武帐中，黯前奏事，上不冠，望见黯，避帐中，使人可其奏”。此事既说明武帝不喜烦琐礼节，甚至见丞相都不冠；另一面又说明礼制毕竟约束很大，武帝对丞相也只是“或时”不遵行，而且限于“燕(宴)见”和冠饰；一般情况下丞相朝见商议政事，必得一丝不苟。因此，限于礼制武帝不会屡召宰相朝见。


　　再次，也是最重要的，按旧制，“常以列侯为丞相”[13]。列侯多武将，不一定能胜任宰相之职(如周勃)；而且到文帝末年已死亡略尽，不得不先以关内侯申屠嘉为丞相，然后封列侯。另一面列侯的第二代、三代多为纨绔子弟，除个别人(如周亚夫)外，才干往往较差。《史记》卷九六《张丞相附申屠嘉列传》：自嘉死后，“景帝时开封侯陶青、桃侯刘舍为丞相。及今上(武帝)时，柏至侯许昌，平棘侯薛泽、武强侯庄青翟、高陵侯赵周等为丞相。皆以列侯继嗣，娖娖廉谨，为丞相备员而已，无所能发明功名有著于当世者”。此外以列侯或列侯后嗣为武帝丞相者还有；建陵侯卫绾，系以军功封侯，“醇谨无他”，因“不任职”免。魏其侯窦婴，是外戚，虽有才干，但因得罪窦太后而被赶下台；后来又与田蚡不和受到排挤，至死未再进用。武安侯田蚡也是外戚，因好儒术合武帝意，然“所好音乐狗马田宅，……所爱倡优巧匠之属”，思想偏于保守，政治上无所作为。乐安侯李蔡，“为人在下中”。原南窌侯公孙贺，“以鞍马骑射为官，材诚不任宰相”。列卿的子弟石庆，“醇谨而已，在位九岁，无能有所匡言”[14]。这些人当丞相，用王国维的话便是“皆以中材备员”[15]。一句话，按旧制任用的宰相多半不称职，起不到雄心勃勃的武帝之左膀右臂的作用。


　　最后，按旧制，武帝自己也无从发挥作用。因为天下文书资料从汉初以来皆保存在丞相府和御史大夫寺[16]，宰相才干差，固然不能充分利用这些文书资料，而武帝在宫中离两府较远，参考它们很不方便，必然要影响到武帝的决策。


　　基于以上情况，汉武帝为实现自己的抱负，逐步摸索出以下办法来弥补旧制之不足。


　　第一，即位的第一年即“诏举贤良方正直言极谏之士”，并“亲策问以古今治道”，应对者达百余人。由于实行这一措施，几年中“四方士多上书言得失，自眩鬻者以千数”。至前130年又“征吏民有明当世之务，习先圣之术者，县次续食，令与计偕”。这次对策者又有百余人[17]。《汉书》卷六四上《严助传》：“是时征伐四夷，开置边郡，军旅数发，内改制度，朝廷多事，娄举贤良文学之士”。证明武帝是因为“朝廷多事”，所以要广泛听取全国士人的谋略。《史记》卷一一二《主父偃列传》：主父偃上书阙下，“朝奏，暮召入见”，与徐乐、严安在一起。武帝说：“公皆安在？何相见之晚也!”爱才若渴之状跃然纸上。《史记》卷一二六《东方朔列传》：东方朔上书公车，“凡用三千奏牍，公车令两人共持举其书，仅然能胜之”。东方朔在大政方针上估计不会有什么高明见解，然而武帝竟花了两个月时间把奏牍耐心读完，可见他是如何注意听取四方士人意见。这样一来，就大大弥补了几个宰相所提供的谋略之不足。


　　第二，为了把种种建议仔细研究，付诸实施，武帝进一步从对策及上书人中“简拔其俊异者宠用之”，“待以不次之位”[18]。象主父偃，甚至岁中四迁；有些则用为相当于后来中朝官的中大夫、侍中等官，“并在左右”，成为“出入禁门腹心之臣”[19]。这些官吏往往出身一般地主，有才干，多智谋，可以给武帝制定内外政策提供宝贵意见。另一面，为了共同研究和决策需要，或许原归丞相、御史两府保管的一部分资料也逐渐转归近臣尚书了[20]。同时这些“腹心之臣”因为常在左右，遇到紧急情况可以及时召见，共商对策。加上他们官位低，礼节简便，甚至可以“俳优畜之”[21]。特别重要的是，在重大决策上还可以让他们与宰相大臣辩论。通过辩论，既可对双方建议的利弊再作衡量，然后决定取舍；同时如果这些近臣正确，以此方式否定宰相大臣意见也比较委婉。《汉书》卷六四上《严助传》：严助拜为中大夫，“上令助等与大臣辩论，……大臣数黜”。如建元三年闽越举兵围东瓯，东瓯向汉告急，武帝问太尉田蚡，田蚡力主不救；严助和他辩论，理由充足。于是武帝曰：“太尉不足与计”，坚决出兵援救。由此可见，将有才干而身份低的人置于左右，主要是武帝为弥补宰相制度之不足的又一措施。后来昭帝、宣帝的中朝官以及重用尚书的制度，便是在此基础上形成的。


　　第三，有了好的决策，按制度仍得通过宰相执行，如果宰相才干差，统治效率仍然不高，所以武帝又从对策者和一般官吏中，经过考验，将最杰出的人才提拔为宰相。这一类宰相的代表便是公孙弘。他出身贫穷，因贤良对策第一得到武帝赏识，由博士起家，最后擢升丞相。按旧制，常以列侯为丞相，汉文帝已破格擢升，以关内侯申屠嘉为丞相，再封列侯，但申屠嘉毕竟仍是功臣；这次汉武帝进一步打破旧制，提拔“布衣”公孙弘为丞相，然后封侯，“其后以为故事”。这是针对列侯为相多无能的状况，采取的一项大胆改革。类似情况还可举出张汤。汤原为刀笔小吏，得武帝赏识，一直升到御史大夫，“数行丞相事”。此外，倪宽贫穷，“时行赁作，带经而锄”，因武帝奇其才，由小吏擢中大夫，升至御史大夫；韩安国出身并不高贵，“为人多大略”，迁御史大夫，“天子以为国器”，曾行丞相事，本已准备用为丞相，因坠车伤脚而罢[22]。可见，凡武帝赏识有才干的人，只要中间不出问题，都先后用为宰相，并不害怕会构成对君权之威胁。


　　对于以上三项措施，过去有另一种解释，即主张简拔士人为近臣，使与大臣辩论，是武帝嫌相权太重，有意收其权于左右；而提升布衣公孙弘为丞相再封侯，则是武帝压制列侯的一种手段。认为在此之前，列侯已发展成政治上“对抗皇帝的一个势力”，常以列侯为丞相，“不是君主的专制政治，而是列侯的共和政治”[23]。


　　这种解释并不符合武帝的指导思想。


　　首先，如前所述，从汉初以来基本上没有产生这种指导思想的政治基础。即就武帝在位期间而言，据《汉书》卷十九下《百官公卿表》，前后十三任丞相，有哪一任丞相的才干和威望足以与武帝对抗，或与武帝在政治上发生尖锐冲突，形成了对君权的威胁呢？没有，一个也没有。既然如此，武帝有什么必要处心积虑采取一个又一个措施去打击、削弱相权呢？


　　其次，汉武帝也没有削弱相权的具体表现。就近臣与大臣辩论言，如果武帝存在上述思想，人事问题应是主、相权力之争的主要内容，辩论场合应该最多。然而，除田蚡奏事、荐人和武帝发生点矛盾外，现有史料能看到的辩论，没有一件涉及人事，全属新形势下遇到新问题，想通过辩论寻找新对策。如严助与田蚡之辩论是要不要救东瓯？朱买臣与公孙弘(时为御史大夫)之辩论是要不要罢新置的朔方郡？吾丘寿王与公孙弘之辩论是为平定所谓盗贼，要不要禁民挟弓弩？辩论结果，武帝往往支持近臣，因为近臣年青一些，偏于进取，与武帝意合；而大臣年纪大，思想保守一些，与武帝意左。全都和君权、相权的大小无关，而属于采取哪种措施方能巩固中央集权、统一国家之争。也正因如此，武帝对持不同政见的大臣并未歧视或打击。如田蚡为太尉反对出兵救东瓯，并不妨碍他升丞相。韩安国为御史大夫，极力反对王恢出击匈奴之议，武帝虽从王恢议而仍派韩安国率军出征，并欣赏他为“国器”[24]。公孙弘在是否罢朔方郡之争上站在武帝和近臣朱买臣的对立面，仍被武帝破格提为丞相。这种政治气氛，从某种意义上说，正好反映武帝鼓励宰相大臣行使权力，出谋划策。公孙弘深知这一点，当丞相后，起客馆，“开东閤以延贤人，与参谋议”，“每朝觐奏事，因言国家便宜，上亦使左右文学之臣与之论难”[25]；张汤也深知这一点，出任御史大夫后更是“每朝奏事，语国家用，日旰，天子忘食”[26]。公孙弘、张汤都是善于察言观色，窥测上意的人，如果武帝确嫌宰相权重，把在重大问题上积极出谋划策看成是相权膨胀，以至到了设立近臣给予压制的地步，他们还敢这样触犯忌讳吗？当然不敢。


　　再次，提升布衣公孙弘先为相、后封侯，也谈不上是武帝有意改变旧制，借以压制列侯势力。因为这种看法的前提，即列侯已形成对抗皇帝的一种势力是不存在的。且不说秦代之列侯(彻侯)完全是皇帝统治的社会支柱，即就汉初几十年言，在统治阶级内部除诸侯王确有威胁外，列侯以及由列侯充任的宰相何曾对抗过皇帝？吕后欲封诸吕为王，左丞相陈平、太尉周勃皆不得不附和，只有右丞相、安国侯王陵公开反对，而且还是为了坚持刘邦所定“非刘氏不王”的旧制，并非代表什么列侯势力，但吕后表面提升王陵为帝太傅，轻易就夺了他的相权。吕后死后诸吕谋反，靠的是吕后生前的影响，而和他们本身是王、是侯关系不大。其后周勃因平诸吕之乱功高望重，可是文帝一免其相职，便只得乖乖就国，后被诬告谋反下狱，也没有一个列侯敢于营救。至于景帝对周亚夫，简直是随意摆布。尽管周亚夫既有军事才干，又有平吴楚七国乱之功，但当他对景帝稍有不驯之举，便招来杀身之祸，又有哪个列侯敢于出面营救？丞相申屠嘉曾先后声称要斩文帝宠臣邓通、景帝宠臣晁错，可那只是空言而已，按汉制他哪有擅斩官吏之权？由于皇帝的庇护，邓通、晁错依然宠幸倾朝，而申屠嘉终于气得“欧血而死”[27]。人们也许会举出元鼎五年武帝号召击南越，以百数的列侯竟不响应，“皆莫求从军”为例，说明他们已形成对抗皇帝的一种势力，致使武帝要借酎金不如法给予打击[28]。然而实际情况是，列侯从来都是君主专制的一个重要支柱。平吴楚七国之乱，他们出过力；武帝多次开边，他们立过功[29]，这次酎金夺爵人中不少就是因此封侯的。如韩说于元朔五年击匈奴封龙頟侯、公孙贺于元朔五年击匈奴封南窌侯、赵破奴于元狩二年击匈奴封从票侯、摎广德于元狩五年因父摎乐击南越死事而封龙侯等。特别是大量被夺爵的王子侯，靠推恩令方才“喜得所愿”，对武帝感恩不尽[30]。有什么特殊原因使他们变成了对抗势力呢？没有。这次击南越其所以“莫求从军”，并非不为，而是不能。早在平吴楚之乱时，列侯由于长期“争于奢侈”、“子孙骄逸”，已是靠高利贷方得以治办从军行装[31]；至武帝时连年战争，他们不但要从征，而且要出财物，弄得“朝夕所须，皆俯首而取给于富商大贾，后方以邑入偿之”[32]，现在又要打仗，他们难免顾盼观望，哪里谈得上是对抗势力？也正因这个缘故，武帝借酎金夺爵，令行禁止，丝毫未遇到抵制；丞相高陵侯赵周“坐知列侯酎金轻，下狱”，也只得自杀以谢罪[33]。


　　总之，汉承秦制，君权至高无上，虽在全国范围内休养生息，但具体统治依然法制峻严，包括在统治集团内部。在这种局面下，根本不存在什么“列侯的共和政治”，使皇帝感到巨大威胁，需要通过改变旧制予以打击。武帝提拔公孙弘为相确系破格，但那是因为当时列侯多无能之辈，要找一个得力辅佐。正因如此，公孙弘死后，一般地主阶级中没有合适的人，便又以三位列侯李蔡、庄青翟、赵周为丞相。固然，这几个人先后下狱死，但那是因为他们不称职，甚至触犯法律造成的，是另一回事。而接连用列侯为相说明：在武帝心目中布衣为相也好，列侯为相也好，需要谁就用谁，一切以王朝利益为标准，并非列侯是对抗势力，布衣是易于驾驭之势力。也正因如此，公孙弘为相后武帝仍派近臣去论难；张汤犯法也立即迫他自杀，和列侯一视同仁。这同样证明提拔公孙弘为相并没有什么隐秘的意图在其中。至于《汉书》卷五八《公孙弘传》所说的“其后以为故事”，也只是说从此有了先拜相，后封侯的先例，为丞相任用开辟了一条新途径，并不意味此后它立即成了主要制度。事实是公孙弘死后不但接连三个丞相均列侯，再往后四个丞相虽系先相后侯，但石庆是列卿子弟，公孙贺是外戚，并且原本是列侯(坐酎金不合格失去)，刘屈氂是皇族，都和所谓用布衣为相打击列侯势力这一指导思想无干[34]。只有最后一个丞相田千秋可算布衣出身，但他既“无他材能术学，又无伐阅功劳”。只因上书替戾太子讼冤，感悟武帝，“旬月取宰相封侯，世未尝有也”[35]。这是一种极特殊情况，并不足以说明武帝存在前述指导思想。


　　当然，通过前述三项措施，对武帝来说，尚书提供用以了解全国统治情况的资料增多了，帮助出谋划策的左右近臣队伍建立了，因而使他在全国统治事务中的发言权、否决权等，大大超过了过去基本是黄老清静无为思想指导下垂拱深宫，消极等待宰相奏请的汉初君主。再加上扩大了丞相任用范围，这在客观上的确限制了宰相权力，并对长期垄断丞相职位的列侯势力是个打击。但作为一个规律来探讨，应该看到，它主要并非出于君权、相权之争，而是汉初社会经济恢复到一定阶段，地主阶级要求上层统治集团积极有为，大展宏图，而原来宰相制度的某些环节已不能适应这一新形势，因而汉武帝不得不对它加以调整的结果。



       三




　　西汉宰相制度变化之主要指导思想，还可通过武帝以后的历史进行探究。


　　汉武帝以后宰相制度的变化主要有：一是领尚书事和中朝官制度的发展与完备，进一步使宰相权力受到限制；二是公开建立三公鼎立制度，相权因此分散。两个变化全和武帝时一样，也并非出于君权、相权之争。


　　先看第一个变化。


　　领尚书事制度是在什么情况下建立的呢？


　　如前所述，武帝以前汉王朝的指导思想基本是黄老清静无为。宰相遵循旧制，许多事务照章办理，无需上请，是以文书简寡；少量上请文书，皇帝完全可以亲自处理，无需假手他人。然而汉武帝以后“朝廷多事”[36]，旧的制度、章程已不能适应新形势的需求，于是各部门上请文书日益烦多[37]。至武帝晚年，无论精力或学识都难以应付，少数重要或复杂的可交朝臣“集议”[38]，大多数日常文书则需找人帮助审阅，提出初步意见。“使左右曹、诸吏分平(评)尚书奏事”[39]，大概就是较早的一种形式。后来便发展成领尚书事制度。《汉书》卷卷七《昭帝纪》：昭帝初即位，霍光以大将军身份“领尚书事”。此为见于两汉史书最早一例。当时武帝刚死，政局不很稳定，决不会另创新制，无疑当沿自武帝之时[40]。由于领尚书事替皇帝审阅文书，提出初步处理意见，不同程度地要影响最后决定；而且据《汉书》卷七四《魏相传》，领尚书事后来还有权对上奏文书内容不善者“屏去不奏”，这样，权力自然大起来，被叫作“内辅之臣”[41]。从宣帝死时开始，凡受遗诏辅政(内辅)者皆领尚书事，成为故事[42]。这样，在宰相与皇帝之间插入了领尚书事，宰相和大臣所上奏章要经领尚书事过目，行使权力比过去迳直由皇帝批答自然或多或少多了一重限制。然而，这种制度的出现也不能主要归因于君权、相权之争。


　　首先，在这一段时期里正象武帝之时一样，一直不存在相权膨胀，威胁君权的问题。恰恰相反，除昭帝时霍光掌权，情况特殊外(见下)，从宣帝以后，任宰相者一般均为皇帝精选的亲信或十分尊重之人。如魏相替宣帝策划打击霍氏，得到信任升丞相，霍氏谋反，甚至想先斩魏相后废天子。丙吉于宣帝“有旧恩”，宣帝感激他对自己幼年时的救命之恩，以为丞相。黄霸原为郡太守，“治为天下第一”，宣帝甚为欣赏，擢为御史大夫、丞相。于定国任廷尉十八年，是“任职旧臣”，升丞相，元帝“敬重之”。匡衡通经学，数上书，元帝好儒术，“说其言”，提拔为御史大夫，丞相。王商原为外戚，于元帝生时“拥佑太子(成帝)，颇有力焉”，成帝即位后以为丞相，“甚尊任之”。张禹原是成帝师傅，受到“敬重”，先领尚书事，后升丞相，甚至退休后，“国家每有大政，必与定议”。翟方进，成帝“以为任公卿，欲试以治民，徙方进为京兆尹”，有政绩，“器其能”，擢为丞相，“奏事亡不当意”[43]。上述主相关系相当融洽，这种状况和说领尚书事的出现与发展乃出于君权、相权之争，是十分不协调的[44]。


　　其次，正因宰相一般均为皇帝精选之亲信和十分尊重的人，所以尽管领尚书事制度发展，皇帝仍赋予宰相极大权力。《后汉书》卷四六《陈忠传》：陈忠上书称汉之三公“入则参对而议政事，出则监察而董是非”。这是宰相职权的核心。即一面与皇帝商议全国大事，出谋划策，包括有时通过上书提出建议；另一面在皇帝作出决定，形成诏令后，监督百官具体贯彻执行。领尚书事能不能把这些事包下来呢？不能。就议政事言，宰相往往年纪较大，统治经验较丰富；而且丞相府有掾史三百多，御史大夫寺有属官四十五人[45]，分别掌管并向宰相提供全国政治、经济、军事各方面的材料。而当时尚书机构尚在发展初期，人数有限[46]，掌管材料肯定不够全面；领尚书事因是“内辅”，着重帮助皇帝掌握和行使君权，往往以关系亲密的外戚和师傅充任，统治经验比不上宰相[47]，重大政事仍靠宰相定夺。《汉书》卷六四下《贾捐之传》：珠崖郡屡叛，待诏贾捐之建议放弃珠崖，元帝“以问丞相、御史”。御史大夫陈咸反对，丞相于定国支持，“上乃从之”。《汉书》卷八三《朱博传》：成帝晚年，丞相翟方进等上书请改地方监察长官部刺史为州牧，成为一级行政长官，“奏可”。及哀帝立，朱博为御史大夫，“请罢州牧，置刺史如故”，“奏可”。对这类重大问题，很少看到领尚书事参与谋议或故意阻挠的。


　　那么领尚书事“内辅”的核心内容是什么呢？从西汉看，多半是在人事，特别是中央官吏的任免、奖罚、升降[48]。这就涉及“出则监察而董是非”的权力，在这一方面，按制度本来也归宰相掌握[49]。但有的领尚书事干预较多。《汉书》卷八二《王商传》载，王商于成帝初年为丞相，琅邪郡灾害严重，王商派人按问太守，领尚书事王凤嘱王商勿问，商不听，上书请免太守，章奏“寝不下”。此事一方面说明，直接派人审察官吏，根据材料奏劾权本归宰相；然另一方面章奏留中不下又正好是领尚书事在人事任免上影响皇帝，限制宰相权力的反映。这类事情多了，特别在官吏奖惩、赏罚上领尚书事影响皇帝多了（如成帝时的王凤），百官对他便会“侧目而视” [50]。但这只是领尚书事侵犯宰相一个方面的权力。领尚书事在这一方面的影响，从宣帝以后的西汉历史看来，对它不能估计过高。原因在于领尚书事是“内辅”，其任务和宰相不同，是有弹性的。宰相等于全国的大管家，他对天下诸事都得在呈皇帝审批前作出反应，出主意，想办法，推荐官吏去执行。而领尚书 是辅助皇帝行使君权，如果碰上皇帝精力充沛，事必躬亲，或者对大臣不大放手，领尚书事不但对重大政务，就是在人事上发挥作用也极其有限。如汉宣帝在霍光死后，特别在霍氏谋反平定后，“躬亲政，省尚书事” [51]。当时丞相是魏相，御史大夫是丙吉，与宣帝配合默契，宣帝“练群臣，核名实，而(魏)相总领众职，甚称上意” [52]。在这种情况下，除了张安世由于特殊原因在任领尚书事几年间人事谋议参与较多外[53]，差不多二十年中，内辅大臣如韩增、许延寿、史高等，都未见有何弄权之事。再如汉哀帝时，外戚丁氏、傅氏先后任大司马等官“辅政”，“然哀帝不甚假以权势”[54]。王夫之说：哀帝“虽宠任丁、傅，而政自己出”[55]。所谓“政自己出”，便是说对宰相关于政策、人事方面的建议，由自己直接决定是否采纳，而不理会辅政大臣的意见。


　　固然，汉成帝时情况有所不同，外戚王氏特别王凤为辅政大臣领尚书事，权力颇大。然而具体分析，便会看到成帝赋予王凤大权，并不是出于君权、相权之争(如前所述，成帝和宰相关系基本是融洽的)，而是有其特殊原因。一方面是因为成帝自“为太子时，以好色闻”，而且“幸酒、乐燕乐，(父)元帝不以为能”。即位后又继续“湛于酒色”[56]，对处理烦杂统治事务估计不大感兴趣。另一面成帝对王凤又颇为信任。早在元帝晚年，作为太子舅父的王凤十分关心太子地位的安危。元帝常有意换太子，靠侍中史丹多次劝谏而未实行。在元帝动摇于废立期间，王凤“与皇后(成帝母)、太子皆忧，不知所出”[57]。王夫之说：这时与成帝“窃窃然忧，翕翕然私语而计者，徒王凤耳”。又说：“人情出于危险之中而思故时之同患者，未有不深信而厚倚之。故成帝一立，而顾瞻在廷，无有如凤之亲己者”[58]。在这种情况下，成帝委王凤以大权，或根据他的意见处理政务，以便自己沉溺酒色，也就不足为奇了。这样，宰相权力的确受到了领尚书事的制约，但这是一种特殊情况，决非出于君权、相权斗争的需要。


　　由此可见，领尚书事制度是客观形势发生变化，统治事务日益烦杂后的产物。它的出现虽使宰相行使权力在某些方面、某些时期受到限制，二者存在矛盾；但在西汉一代，它远不具备代替宰相的条件。从基本方面言，领尚书事与宰相互相配合，并行不悖，成为巩固汉武帝以后封建统治的两个极重要的制度。


　　中朝官制度情况略同。前面已讲，武帝简拔有才干之士人置于左右，是在新形势下摸索出来的经验。昭帝以后，左右近臣逐步形成中朝官，范围扩大[59]。其主要任务除侍卫皇帝外，便是参与政事谋议。是不是皇帝要用他们来压制宰相和外朝官呢？从宣帝以后情况看，似乎不像。现有材料表明[60]，他们固然有时单独会议或行动，但大多数情况是和外朝官一起商议或行动，特别是重大政事。如元帝时陇西羌反，时逢四方饥馑，如何对付？成帝时无子，立谁为嗣？哀帝时匈奴单于称病不朝，是否将发生变故？均是。而且即使中朝官单独会议，往往最后仍要经外朝官讨论。如《汉书》卷八六《王嘉传》载，王嘉任丞相，有罪，事下将军中朝官集议，孔光等中朝官主交廷尉治罪[61]，然而到哀帝下制最后决定时说的却是：“‘票骑将军、御史大夫、中二千石、二千石、诸大夫、博士、议郎议。’卫尉云等五十人以为‘如(孔)光等言可许。’议郎龚(胜)等以为‘……宜夺爵土，免为庶人’。永信少府猛等十人以为‘……(不当下狱)’”。可见，实际上中朝官集议后，以其意见为基础，又经过中外朝官合议。再如《汉书》卷八三《朱博传》：朱博任丞相，有罪，“诏左将军彭宣与中朝者杂问”，其后“宣等劾奏(朱博)”云云，然而到哀帝下制却说：“‘将军、中二千石、二千石、诸大夫、博士、议郎议。’右将军蟜望等四十四人以为‘如宣等言可许’。谏大夫龚胜等十四人以为‘……(同案犯傅晏应重惩)’”。证明同样经过了中外朝官合议。由此可见，宣帝以后中朝官制度之所以得到发展，从其主要方面言，恐怕并非出于压制外朝，削弱宰相权力的指导思想，而是因为中朝官是近臣，人数较少，比较灵活，当时全国事务比汉初烦杂得多，有些大事皇帝拿不定主意时交他们集议，提个初步处理意见供皇帝采择，如果必要再交中外朝合议。
　　当然，说领尚书事制度和中朝官制度之建立与发展主要并非出于君权、相权斗争的需要，并不意味皇帝与宰相没有矛盾，但其矛盾性质大体上都和前述周亚夫、田蚡等一样，和所谓相权膨胀没有关系。为了避免烦琐，这里只就容易被人误解的哀帝时例子进行剖析。


　　《汉书》卷十一《哀帝纪》赞曰：哀帝“睹孝成世禄去王室，权柄外移，是故临朝娄诛大臣(指丞相朱傅、王嘉)，欲强主威，以则武、宣”。看来似乎主相权力之争很激烈。可是仔细一分析，第一，所谓成帝时权柄外移，是指移于内辅之臣，即外戚王氏，而非移于宰相，为何哀帝要把怒气发洩在宰相身上？何况哀帝自己也宠幸内辅之臣董贤，甚至想把帝位禅让给他。可见，屡诛大臣恐怕和成帝之大权外移没有必然联系。说“欲强主威”，也只是班固的一种分析，并无足够根据。第二，即就朱博、王嘉得罪之事研究，也并非由于相权侵犯君权。朱博是因为想讨好哀帝祖母傅太后，接受指令，去陷害另一大臣傅喜，触犯了刑律；而王嘉则因谏诤太直，伤害了哀帝的自尊心。当时因为这类缘故而死的也不只王嘉一人，甚至近臣尚书仆射也不能幸免[62]。这些都带有个人特点，而和宰相权重与否没有关系。关于这一问题有一强证，就是成帝时将丞相独揽大权的三公制改为三公鼎立的宰相制度，然而到哀帝初竟又改了回去，恢复了丞相独尊之局面(均见下)。如果哀帝有意识打击、削弱相权，是不可能这样做的。


　　综上所述，武帝之后至成哀之间宰相制度的某些变化，领尚书事和中朝官制度的建立与发展，和武帝前期一样，主要不是出于皇帝削弱相权这一指导思想，而是为了提高统治效率，更有效地进行封建统治。


　　但有段时期又当别论。这就是从昭帝立(前87年)，至宣帝地节二年(前68年)为止的十九年。在这十九年中，霍光领尚书事，为辅政大臣，一切大权都在他手中，所谓“海内之命断于掌握”[63]。在这期间，宰相权力的确有意识被限制、削弱了，但这是一种极特殊的情况。


　　武帝晚年，欲立少子弗陵(昭帝)，因弗陵年幼，才八岁，便不得不设辅政大臣。当时丞相田千秋虽“敦厚有智”，然“无他材能术学”[64]，武帝不中意；同时给宫内辅政，只有侍卫之官(即后来的中朝官)方便，宰相总理百政，事务烦杂，又在宫外，也不合适。武帝环顾左右近臣，选中了奉车都尉霍光，以他为大司马、大将军辅政，而副之以车骑将军金日磾、左将军上官桀。这样，依靠武帝五十多年统治的威望和付托，“政事壹决大将军光”的局面便基本定下来了[65]。但是霍光原来的官位并不高。奉车都尉只不过秩比二千石，资历也不够，所以当过太仆(中二千石)的上官桀不服，伙同御史大夫桑弘羊想搞掉霍光，事件虽迅速平定，却不能不迫使霍光考虑如何对待地位比上官桀、桑弘羊还要高得多的丞相田千秋(时金日磾已死)和其他大臣。这个关系是复杂的。一方面，霍光作为昭帝的代理人，不是不希望宰相充分行使权力，提高统治效率，以巩固昭帝和自己的统治；但另方面，霍光原来地位毕竟比丞相、御史大夫、列卿要低，因此代表昭帝指挥百官特别是丞相，不能不有所顾虑。在这种情况下，采取的措施是：


　　第一，加强领尚书事的权力。汉武帝时领尚书事大概权力不大，所以史书不载谁担任过这一职务。武帝顾命也未让霍光等领尚书事。可能昭帝立后，霍光等人认为昭帝年幼，无法于百官朝见时处理国事，自己也不便当场代替昭帝向丞相、百官发号施令，最好办法是通过文书上下，加以指挥。于是自封领尚书事，以比较婉转的形式审批丞相、百官的文书，达到辅政的目的。这样，无形中大大加强了领尚书事权力。


　　第二，由于宰相、列卿地位甚高，霍光在审批他们的文书时便不得不采取谨慎的态度，重新恢复汉武帝前期重用地位低的左右近臣参与谋议的办法。如在上官桀等事件平定后，霍光先后引进张安世、杜延年、田延年为侍卫之臣，作为自己的助手与顾问。《汉书》卷六十《杜延年传》载，杜延年“本大将军霍光吏，首发大奸(指揭发上官桀)，有忠节，由是擢为太仆、右曹、给事中。……吏民上书言便宜，有异，辄下延年平处复奏”。这样便又促进了中朝官制度的完备，而为宣帝以后各朝所沿用。


　　第三，在任用丞相、御史大夫时霍光都挑虽不乏才干，却胆小怕事，能服从己命者。继田千秋之后为丞相者有王訢、杨敞、蔡义，性格均略同；如杨敞，本来还是霍光部下，为大将军长史，经霍光一手提拔，“无劳”而不断升官。以至“议者或言(霍)光置宰相不选贤，苟用可颛制者”[66]。


　　以上三项措施，在某种意义上说，是包含有意识削弱、限制宰相权力的因素在内的。但这不能代表宣帝以后的倾向，而是昭帝一代霍光的特殊身份决定的。宣帝以后即位皇帝均已成年，名正言顺，没有必要用窝窝囊囊的人当宰相；同时虽继承了领尚书事和中朝官制度，也与霍光的意图并不相同，从而赋予的权力也就不能同日而语了。


　　再看第二个变化。


　　西汉宰相制度真正在形式上也发生重大变化，是在成帝绥和元年(前8年)。在这之前，名为三公理政，实际上丞相权力独重；在这之后，采纳大臣何武建议，改革为三公鼎立制度，即丞相名称不变，将御史大夫改称大司空，与武帝时早已由太尉改名的大司马一起，“增奉如丞相”[67]。从此三公地位平等，丞相不再独揽大权。这是一次依儒家学说实行的重大改革，后代的三公制严格说应始于此。


　　为什么进行这项改革？不少书也说是皇帝为了削弱、分散相权[68]。然而正象汉武帝时一样，这不符合历史事实。


　　首先，如前所述，成帝统治二十多年并不存在相权对君权的威胁。也就是说，没有形成有意识削弱、分散相权这一指导思想的基础。当然，主相之间矛盾是有的，但均与相权大小没有关系。如匡衡因侵占国有土地，“专地盗土”，被免相。王商因与领尚书事王凤矛盾，受他陷害而死，成帝为此还同情王商，对王凤不满。翟方进以“政事不治，灾害并臻，百姓穷困”，恰逢天变，成帝归咎于他，被迫自杀。至于薛宣，因经术浅为成帝所轻，后被借口统治无能，镇压农民起义不力免相，与上面几个人原来一直受信任和尊重有所不同，但在和成帝的矛盾主要不属权力之争这一点上，则是一致的[69]。


　　其次，何武建议本身也提供了不存在上述指导思想的有力证据。何武说，其所以应改革是因为“末俗文弊，政事烦多，宰相之材不能及古，而丞相独兼三公之事，所以久废而不治也。宜建三公官，定卿大夫之任，分职授政，以考功效”[70]。就是说，是为了提高统治效率。考之成帝后期，政治腐败，农民起义不断爆发，到改革宰相制度的这一年，甚至连诏令也不得不承认“百姓怨望者众”[71]。面对这一局势，封建政治家、思想家把它归咎于宰相统治不力，想通过三公鼎立，分工负责，以挽救摇摇欲坠之统治，是可以理解的。


　　再次，在这次改革后仅仅过了三年，于哀帝建平二年(前5年)，因议者多以为这次改革“职事难分明，无益于治乱”，经大司空朱博奏请，又恢复了绥和以前旧制。如果原来确系出于皇帝削弱相权的意图而改革，照说从武帝以来为此斗争了一百多年，好容易达到在制度上加以固定的目的，岂能刚过三年便又改回去呢？而且这时丞相是孔光，朱博和他有矛盾，正在设法排挤他，如非出于统治效率之考虑，就不会奏请此事，让孔光扩大权力[72]。


　　哀帝恢复绥和以前旧制后，过了四年，至元寿二年(前1年)又重新实行三公鼎立制度，并进一步把丞相改称大司徒，这又如何解释呢？我认为从当时背景看，也不是出于君权、相权之争，而是为了尊宠董贤的缘故。据《汉书》卷九三《佞幸董贤传》，很早以来哀帝就宠幸他，后来又以他为大司马，甚至想禅位给他，以侍中王闳谏作罢。而在旧制下，丞相地位高于大司马，不符哀帝心意；董贤又年青，才二十多岁，西汉没有年青人当丞相的先例[73]。于是“正三公官分职”的办法便被提了出来[74]，不但恢复三公鼎立制度，而且把大司马班在首位。不过把丞相地位压到大司马下面，和秦汉以来旧制冲突厉害，便又依儒家三公学说将丞相之名改为大司徒，巧妙地掩饰新制的缺陷。哀帝的心意，丞相孔光十分清楚，极力迎合。在这次改制前，哀帝让董贤拜访孔光，尽管董贤父亲董恭当过孔光属吏，董贤作为大司马地位又在孔光之下，但孔光“知上欲尊宠贤”，竟放下丞相架子，“送迎甚谨，不敢以宾客均敌之礼”[75]。王夫之曾痛斥孔光之行是“执臣主之礼”[76]。然因哀帝高兴，孔光不但稳固了自己官位，而且两个侄子也因此得以拜官。由此可见，元寿二年的改制，表面上丞相权力分散，地位降低，然究哀帝之动机不但不是出于君权、相权之争，恰恰相反，而是孔光为进一步讨取哀帝欢心，一致尊宠董贤的结果。当然，这是一种衰世的不正常现象，也不能代表当时统治阶级的意志。


　　总之，汉成帝以后三公鼎立制度之建立，虽然和汉武帝之改革相比，历史背景、国力强弱相差很大，具体措施也不一样，但就其基本指导思想言，总的来说却是相同的。即都不是出于统治集团内部权力之争的需要，而是为了通过改革，加强统治，维护整个封建地主阶级的政治经济利益。

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总体来说，君权与相权孰重主要还是看在位者的能力。